10/07/2021

Crisis y transfiguración del multilateralismo

Desde la creación de la ONU, durante los últimos 75 años diversas modalidades de acuerdos multilaterales entre estados han servido para configurar un sistema de acuerdos, instituciones y mecanismos para apuntalar la seguridad y la estabilidad mundial en distintos ámbitos y para promover una serie de normas y principios. Estas normas y principios han respondido principalmente a valores y narrativas occidentales asociadas con el sistema liberal internacional que se estableció luego de la Segunda Guerra Mundial y que se consolidó, bajo la hegemonía de EEUU, luego del fin de la Guerra Fría.

Actualmente, el sistema multilateral global padece una crisis caracterizada por importantes déficits en términos de legitimidad, transparencia, rendición de cuentas y representación equitativa y se encuentra seriamente afectado por la reconfiguración de las relaciones de poder a nivel mundial y por limitaciones en su capacidad de abordar y responder a nuevos riesgos y amenazas globales y regionales.

Esta crisis obedece tanto a las propias falencias y limitaciones de los mecanismos multilaterales como a una reconfiguración de las relaciones de poder mundial con la emergencia de nuevos actores a raíz del desplazamiento del dinamismo económico desde el ámbito noratlántico hacia el Asia-Pacífico, y en particular con el ascenso económico y la proyección geopolítica de China.

En este marco, el multilateralismo ha sido afectado por posiciones y políticas unilaterales y proteccionistas de algunos actores internacionales relevantes y por los rebrotes nacionalistas y populistas desplegados en diferentes países. En años recientes, con la emergencia de movimientos nacionalistas y populistas, y particularmente bajo la presidencia de Donald Trump en los Estados Unidos, el multilateralismo sufrió una crisis de legitimidad y de confianza. El impacto de la reciente pandemia, en particular, ha sido devastador a todos los niveles, pero ha afectado principalmente la cooperación internacional y la capacidad de proveer bienes públicos globales a través de acuerdos y de mecanismos multilaterales. En este sentido, la capacidad colectiva de impulsar una respuesta sanitaria frente a la pandemia global ha sido restringida, tanto en términos del multilateralismo tradicional entre estados como de un multilateralismo complejo que incluye a actores no-estatales.

La narrativa del multilateralismo como un instrumento útil para mejorar el bienestar de todas las naciones y para proveer bienes públicos globales o regionales a través de una acción colectiva entre los estados, en su versión predominantemente occidental, también ha entrado en crisis. Consecuentemente, en la actualidad se ha desplegado un espectro de narrativas – como expresiones de los intereses geoestratégicos de diversos actores y elites – que divergen en sus percepciones, concepciones y propuestas en torno al multilateralismo.

En el plano global, se han desarrollado dos narrativas predominantes en relación a la ONU y a sus agencias e instrumentos asociados como mecanismos multilaterales que configuran la arquitectura de la gobernanza global. Una de ellas propone la continuidad y la preservación de estos mecanismos pese a la contestación y a los cuestionamientos existentes procedentes de diversos sectores, en tanto considera que la relevancia de estos mecanismos y de las normas asociadas para promover la estabilidad global no ha decaído ni ha desaparecido. La otra propone una reforma y un rediseño de los mecanismos multilaterales a nivel global para superar las falencias institucionales existentes y para enfrentar los desafíos de un entorno mundial más complejo, diversificado y multidimensional.

Ambas narrativas – de alcance global - expresan, a grandes rasgos y con matices intermedios, las visiones políticas de los principales actores del sistema internacional actual fuertemente condicionadas por la configuración de una combinación de un orden multipolar - en función de la existencia y el surgimiento de viejos y nuevos actores protagónicos internacionales -, y de un orden bipolar sustentado en la competencia estratégica entre China y los Estados Unidos. Es paradójico, en este contexto, que muchas de las críticas y apelaciones con el propósito de introducir cambios en el sistema multilateral, como en el caso de China, de Rusia o del grupo de los BRICS, enfatizan en su retórica la defensa de este sistema, pero reclaman una serie de reformas del mismo con énfasis en los principios de soberanía nacional y de no intervención y, en algunos casos como el de China desarrollan mecanismos multilaterales paralelos. Similarmente las dos narrativas parecieran establecer, con matices intermedios, un parteaguas entre las visiones liberales de las naciones que tradicionalmente han actuado como “rule makers” y las visiones predominantemente iliberales o revisionistas de nuevos actores que aspiran a pasar de su rol de “rule takers” a “rule makers”.

La cumbre del G-20 realizada a fines de junio en Italia parece acentuar esta división. Mientras que los países occidentales y sus aliados han asistido presencialmente a la cumbre promoviendo – especialmente por la actitud proactiva de la administración Biden - una reactivación del multilateralismo en su forma tradicional, China y Rusia han estado ausentes y China ha participado en forma virtual apelando a la necesidad de defender un multilateralismo de nuevas características.

El caso de China y de su visión de un “multilateralismo con características chinas” - como lo denominan algunos analistas -, en el marco de su participación crecientemente asertiva en el sistema internacional y en los organismos multilaterales, es ilustrativo de una narrativa que acepta el sistema multilateral existente – y en particular la ONU y sus mecanismos y agencias – pero demanda reformas al mismo en función de sus propios valores e intereses geoestratégicos.

Si bien la sabiduría convencional y binaria condensa estas pugnas en la bipolaridad estratégica entre los Estados Unidos y China como el eje ordenador de la transición hacia un nuevo orden global, el mundo tiende más a una reconfiguración geopolítica que incluye a diversos actores y que está caracterizado no sólo por la multipolaridad y la multiplicación de protagonistas – estatales y no estatales - sino también por una compleja multidimensionalidad a múltiples niveles que Amitav Acharya califica como un mundo multiplex. Sobre esta base geopolítica diversa y fracturada - que a su vez implica una multipolaridad compleja -, se vuelve problemático construir (o imponer) consensos y desarrollar mecanismos y acuerdos multilaterales a nivel global, con reglas comunes y con principios estables y transparentes.

Las divergencias en las narrativas en torno al sistema multilateral global, encuentran, sin embargo, su propio asidero a nivel regional (y, eventualmente, interregional), con el desarrollo de un “multilateralismo de amigos” en base a alianzas, asociaciones y coaliciones de estados “like-minded” con valores e intereses afines.

En este marco, la reciente gira europea de Biden con el colofón de su encuentro con Putin, y la aspiración de reactivar el multilateralismo global bajo el liderazgo de los Estados Unidos, choca con sus propias limitaciones y fuerza al desarrollo de multilateralismos regionales o transversales entre socios y aliados que comparten intereses y valores comunes pero que divergen con los de otros actores protagónicos del sistema internacional. En el caso de la estrategia estadounidense la restauración de las alianzas y vínculos en el marco del G-7, la OTAN o el Quad en el Indo-Pacífico no han logrado sentar las bases para una narrativa global de reactivación del multilateralismo, de la misma manera que la Organización de Cooperación de Shanghái, la Unión Económica Eurasiática, la ASEAN o los BRICS sólo expresan un multilateralismo de otro tipo con otros intereses y valores – eventualmente iliberales - , o la Ruta de la Seda un multilateralismo más unilateral, pero con características chinas.

Los grupos informales como el G7 o el G20 que pudieron responder a crisis previas evidencian actualmente tener poco impacto sobre los mecanismos de gobernanza global en general y sobre las necesarias reformas del sistema de la ONU en particular, más allá de sus apelaciones a combatir y frenar la pandemia del COVID-19. El auge y la decadencia de estos grupos informales están vinculados al desarrollo de la globalización neoliberal, cuestionada en principio desde el Sur global y posteriormente por los países emergentes que aspiran a ser incluidos en los mecanismos de gobernanza global. Como señala una analista “no parece que ni el G7 ni el G20 poseen un liderazgo político suficiente para continuar marcando una agenda que cada vez es menos multilateral (a nivel global) y que está más fragmentada”[1].

Por otra parte, las regiones son particularmente proclives al desarrollo de esquemas multilaterales que responden a un “multilateralismo de amigos”, más allá de su validación por la ONU y de los frecuentes equilibrios que deben desarrollar a lo interno y a lo externo para no ser absorbidos por la disputa bilateral, como es el caso de la ASEAN. Esta experiencia de multilateralismo que intenta mantener su neutralidad y ser un factor gravitante a nivel regional, pese a su heterogeneidad, su estrecha interdependencia económica con China y su relación con los Estados Unidos como un garante de su seguridad – al igual que, con sus propios matices, el caso de la Unión Europea -, muestra a cabalidad las posibilidades y los límites del desarrollo de un multilateralismo regional que asume simultáneamente los desafíos y tensiones entre un  mundo multipolar – que implica mayores riesgos e incertidumbres – y de un mundo bipolar – que puede implicar mayores garantías de estabilidad al costo de una mayor dependencia en las condiciones de asimetría existentes con potencias mayores. Y demuestra que las opciones regionales pueden ser, con sus altos y sus bajos, opciones viables frente a la crisis del multilateralismo global y a las opciones narrativas de mayor envergadura, condicionadas, sin embargo, en los alcances de su “autonomía estratégica” por la interdependencia impuesta por la actual dinámica mundial.

En suma, la actual crisis del multilateralismo atraviesa al conjunto del sistema internacional a nivel global, regional o transversal, particularmente bajo el impacto de narrativas divergentes asociadas tanto a  estrategias nacionales de largo plazo como a respuestas reactivas coyunturales y de corto alcance que los distintos grupos informales o los diferentes mecanismos regionales no logran articular en la construcción de consensos en torno a una gobernanza global, pese a amenazas como las de la pandemia del COVID-19 o la del impacto del cambio climático.

Andrés Serbín es analista internacional y Presidente de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES)

[1] Ferrero. Tuñón, Ruth (2021) “¿Qué utilidad conservan cumbres como las del G7,  G20 o la OTAN’, en Agenda Exterior: cumbres internacionales, Política Exterior. 17 de junio de 2021, https://www.politicaexterior.com/agenda-exterior-cumbres-internacionales/