UNA REFLEXION ACERCA DE LA EXPERIENCIA ARGENTINA EN MATERIA DE LUCHA CONTRA EL TERRORISMO
Por Mario Baizán

LA DIPLOMACIA DIRECTA

Con respecto a la necesidad de crear condiciones menos favorables para el desarrollo del terrorismo en las zonas fronterizas de la Argentina, la tarea fue también ardua y fructífera.

El primer problema que enfrentamos en este campo fue la necesidad de persuadir a nuestros vecinos más inmediatos de que el problema de crear las condiciones para prevenir los ataques terroristas era un problema regional y no únicamente argentino. El ámbito necesario para crear esa conciencia era el Mercosur, el bloque regional que hacía tiempo había dejado de ser un proyecto meramente económico y comercial, para pasar a ser una trama viva de integración cotidiana.

Así nació el Mercosur de la Seguridad, como el resultado de una muy fuerte y sostenida acción de diplomacia directa, que buscaba crear nuevas formas de integración y de trabajo en común, más allá de la rigidez necesaria del sistema de las jurisdicciones nacionales, a partir de la identificación de nuevas amenazas contra la región que requerían de soluciones y respuestas creativas de los respectivos Estados nacionales.

A partir de 1996, y después de un proceso de persuasión y contactos personales entre los respectivos ministros, las reuniones de Ministros del Interior y de Justicia del Mercosur comenzaron a hacerse regularmente, y de ese nivel de contactos salieron una cantidad de iniciativas de cooperación que fueron plasmando un digesto de disposiciones y compromisos que llaman la atención ante todo por el nuevo concepto de cooperación que sustenta esas disposiciones.

Era la primera vez en que los Estados nacionales de la región aceptaban la necesidad de crear nuevos instrumentos para trabajar en común contra amenazas regionales, lejos de las ideas propias de las jurisdicciones nacionales rígidas e inviolables y mucho más cerca de las concepciones nuevas del regionalismo, que admiten crear herramientas transnacionales para ejercer el poder de jurisdicción allí dónde no alcanzan las herramientas nacionales tradicionales.

La más clara de esas nuevas amenazas transnacionales era la instalación en el corazón del Mercosur de un enclave de crimen transnacional organizado que, por el volumen de sus negocios y por su capacidad operativa, se estaba transformando en un serio problema de seguridad regional.

Va de suyo que nuestras informaciones de inteligencia, en coincidencia con las aportadas por parte de nuestros aliados internacionales, revelaban claramente que los dos atentados terroristas de Buenos Aires habían venido de esa zona y se habían originado en esa trama delictiva que caracterizaba a la zona de la Triple Frontera como uno de los lugares más peligrosos del continente.

Estábamos frente al centro de gravedad del dispositivo regional de nuestro enemigo terrorista y se verificaban allí todas las condiciones de éxito necesarias para esa tarea. De parte nuestra todo el problema se había reducido a aplicar las medidas correctas. El hecho evidente era que en la zona delimitada por Ciudad del Este (Paraguay), Foz de Iguazú (Brasil) y Puerto Iguazú (Argentina) se había consolidado un nido de crimen transnacional organizado que implicaba un flujo anual de 12 mil millones de dólares, según datos de las autoridades económicas de Brasil.

De su lado las autoridades paraguayas informaban en ese momento que Ciudad del Este era un núcleo comercial que aportaba el 25% del producto bruto nacional de ese país. Más allá de la específica amenaza terrorista que ya había padecido la Argentina, en esa zona se estaban consolidando una serie de actividades delictivas que estaban lastimando seriamente las condiciones de seguridad pública en el corazón de América del Sur.

El tráfico de drogas, el tráfico de armas, el contrabando, la falsificación de documentos, el robo transnacional de automotores, y la falsificación y comercialización de software y marcas, eran las principales actividades criminales de la zona de la Triple Frontera que de alguna manera estaban desestabilizando las situaciones domésticas en los países del Mercosur.

La constatación de que se trataba de un serio problema para todos fue el punto de acuerdo con el resto de los países para comenzar a transformar los acuerdos de principios en propuestas operativas. Esa fue la razón eficiente que nos llevó a poner en marcha el Comando Tripartito con la idea de coordinar en el terreno, actividades de seguridad de los países involucrados en la zona de la Triple Frontera.

La idea de crear vínculos de confianza tales que permitieran la ejecución de operaciones conjuntas en el terreno de la seguridad pública, revelaba la naturaleza del desafío político mayúsculo que enfrentábamos. Hablando en términos prácticos, la iniciativa conjunta implicaba la puesta en marcha de mecanismos de coordinación que permitieran crear en el corto plazo vínculos de confianza tales que permitieran la cesión de pequeñas porciones de soberanía que impone el rígido sistema de jurisdicciones, derivado de la idea del Estado nacional clásico, tal y como lo conocimos hasta ahora.

Había que cambiar mentalidades, coordinar esfuerzos y propiciar iniciativas creativas en tres burocracias estatales de historias diversas y de culturas diversas, pero con un rasgo característico en común: el celo por la defensa de su propia cuota de poder estructural.

Después de algunos meses de aprendizaje a través de los propios errores, y de aplicación simultánea y empírica de los principios recién nacidos en los procesos más dinámicos de integración regional, logramos los primeros resultados.

Ese arduo ejercicio de diplomacia directa y en el terreno, nos permitió finalmente establecer dos niveles claros de actividades de seguridad que fueron muy fructíferos. Por un lado las fuerzas de seguridad de los países involucrados en la zona de la Triple Frontera y a través de los respectivos comandos operativos en la región, comenzaron a realizar diversos operativos con la participación de representantes de los otros países, orientados a prevenir y a reprimir las actividades delictivas que se concretaban en la zona. Por otro lado, ese trabajo implicó la creación de una "mesa de inteligencia criminal" que se reunía una vez por mes en ocasión de las reuniones formales del Comando Tripartito, que analizaba las informaciones sobre actividades delictivas y, eventualmente, planificaba algún tipo de operativo para reprimirlo.

El Comando Tripartito también decidió la realización de una serie de operativos conjuntos de control que, en general, fueron una muestra clara de la voluntad de los tres países de crear nuevas condiciones para la seguridad pública en la región. Cada uno de los países miembros del Mercosur de la Seguridad, designó un funcionario del máximo rango de sus respectivos gobiernos para ejercer la representación política de cada Nación en el Comando Tripartito.

En ese nivel se tomaron las decisiones que, en general, lograron cambiar las condiciones de desarrollo de las actividades criminales en la zona de la Triple Frontera, hasta reducirlas en 1999 a un 25% de lo que eran en 1996, de acuerdo a las evaluaciones de los organismos de seguridad e inteligencia del gobierno de los Estados Unidos. Pero el objetivo de prevenir el terrorismo no se hubiera cumplido sino hubiéramos puesto en marcha otro tipo de medidas capaces de terminar con las condiciones de "santuario" que los jefes de las organizaciones involucradas le habían impuesto a esa región.

Fue el paraguas político y operativo que significaba el Comando Tripartito, la condición necesaria para que avanzáramos en la tarea de prevención de las actividades de los grupos terroristas instalados en la zona de la Triple Frontera. Esa prevención fue posible por la tarea de un grupo de abnegados oficiales de la inteligencia argentina que supieron dejar de lado los resquemores originados en los diversos organismos de pertenencia, para comenzar a desarrollar, en el terreno, el aprendizaje de la nueva tarea que les encomendaba el Estado argentino.

Ese aprendizaje sobre la misma tarea fue posible gracias el apoyo de algunos gobiernos amigos que, por su lado, habían identificado ya al terrorismo transnacional como su propio enemigo. Ese discreto trabajo de la inteligencia argentina pocas veces logró notoriedad pública.

Tal vez la más espectacular haya sido el agradecimiento del gobierno de los Estados Unidos al gobierno argentino, por el desbaratamiento de un atentado contra la embajada de los Estados Unidos en Asunción que debía ejecutarse la noche del primer martes de noviembre de 1997, cuando esa residencia diplomática iba a estar repleta de amigos de ese país que asistirían a conocer el resultados de las elecciones.

Otras acciones que se llevaron adelante le hicieron la vida no tan sencilla a los líderes terroristas de Hizbullah, de Hamas, y de la conexión egipcia de los Hermanos Musulmanes, algunos de cuyos responsables en la zona de la Triple Frontera fueron detenidos en Uruguay a fines de 1998. Hasta tal punto se logró el objetivo que a mediados de 1999 era notable la emigración de los elementos más peligrosos desde la zona de la Triple Frontera hacia ciudades brasileñas y paraguayas bien distantes de la frontera argentina.

Nadie puede ignorar que el secreto que rodeó a este trabajo impidió que la opinión pública se enterara de los logros alcanzados. Sin embargo a finales de 1999 las evaluaciones públicas y reservadas del gobierno de los Estados Unidos elogiaban la estrategia desarrollada en la Triple Frontera y llegaban a definir que gracias a esas acciones se había reducido en un 80% las posibilidades de que se produjera en Buenos Aires un tercer atentado terrorista.

Para conseguir esos objetivos, logramos establecer una mesa de inteligencia entre las organizaciones de inteligencia de Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil, que trabajó muy eficazmente en esta tarea, incluso compartiendo información y previniendo de hechos que podrían haber sido muy graves. Pero no nos quedamos en el ámbito regional porque a esa altura de nuestro trabajo estaba a la vista el hecho de que el terrorismo transnacional estaba en condiciones de golpear en cualquier país del Hemisferio. De hecho la multiplicación de "puntos de enlace críticos" con la presencia de asentamientos de redes del crimen transnacional organizado, se transformó en una de las novedades más peligrosas que mostraba el cuadro de seguridad pública continental en la segunda mitad de los noventa.

Por eso fue que, aprovechando nuestra experiencia con el Mercosur de la Seguridad, propusimos al resto de los miembros de la comunidad hemisférica la idea de crear nuevos modelos de cooperación para prevenir y combatir al terrorismo.

La consecuencia de ese trabajo fue la realización de la Segunda Conferencia Interamericana para Prevenir y Combatir al Terrorismo que se realizó en Mar del Plata, en noviembre de 1998 y en el marco de la Organización de los Estados Americanos.

Luego de un intenso proceso de negociaciones multilaterales los miembros de la OEA, decidieron la creación del Comité Interamericano de Lucha contra el Terrorismo (CICTE) como un mecanismo de coordinación efectiva de los distintos estados nacionales para enfrentar ese flagelo. Los países del continente americano reconocieron en el documento de creación del CICTE, el liderazgo argentino en estas cuestiones y anunciaron su intención de sostener la vida del nuevo organismo en las experiencias del Mercosur en materia de seguridad pública.

La diplomacia regional y la diplomacia multilateral fueron muy útiles en nuestro trabajo, porque estuvieron al servicio directo de la comunicación entre los actores políticos responsables de enfrentar el problema en los distintos gobiernos.

Si hubiéramos pretendido someter esas acciones a las rígidas reglas de los normas de las cancillerías seguramente hubiéramos fracasado, porque el sentido mismo de nuestro accionar era precisamente la creación de nuevos vínculos entre los estados nacionales de modo tal de poder aprovechar a favor de nuestras democracias las particulares características del mundo transnacional.

LAS ENSEÑANZAS DE LA EXPERIENCIA ARGENTINA

Todas esas experiencias dejan algunas enseñanzas que, desde nuestro modesto punto de vista puede resultar muy interesante sintetizar:

- Primero: hace falta un claro liderazgo político que identifique el problema, lo justiprecie y lo ponga en el foco correcto. Nosotros tenemos un problema concreto con un tipo de terrorismo concreto, fuimos a ver cómo se resolvía y logramos desarrollar acciones concretas que nos permitieron sumar resultados que están a la vista.

- Segundo: el eje de la estrategia consistió en definir nueva formas de cooperación no tradicionales, buscando alianzas consistentes con países amigos. Esas alianzas debían garantizar que se pudieran resolver los problemas en el terreno donde se originaban sin dejar que la crisis llegara a los centros de mayor concentración urbana. Esto significó una tarea de aprendizaje en el trabajo de la diplomacia directa, en el esfuerzo constante en el sentido de generar nuevos vínculos de confianza, y en la creación de una serie de instrumentos capaces de contener la decisión política de los gobiernos de enfrentar las nuevas amenazas con nuevas herramientas.

- Tercero: el liderazgo político que se hace cargo de este tipo de problemas, debe tener muy claro desde el comienzo que su éxito no tendrá un rédito público inmediato, pero que a la vez resulta imprescindible usar toda la creatividad para poner todas las herramientas políticas a disposición de las necesidades operativas.

- Cuarto: quedó en evidencia, en toda la operatoria que desarrollamos, que es necesario generar una nueva especialidad para enfrentar estos fenómenos de violencia terroristas. Los elementos tradicionales del Estado nacional tal y como están concebidos, no están en condiciones de enfrentar con éxito este nuevo tipo de agresiones. La experiencia argentina muestra, sin embargo, que es posible reentrenar a oficiales de diversas fuerzas para enfrentar los nuevos desafíos, a condición de que se asuma desde el principio de que es necesario volver a aprender todo, desde la doctrina hasta los modos de la organización más efectiva.

- Quinto: La lucha para prevenir y combatir el terrorismo requiere de una estrategia muy específica que asuma desde el principio las nuevas condiciones globales en que se verifica ese combate, y que sea a la vez capaz de usar todos los elementos de ese mundo transnacional para fortalecer las propias posiciones, en el sentido de quitar a las organizaciones terroristas, las posibilidades de afectar directa o indirectamente las vidas, los bienes o la tranquilidad de los ciudadanos que habitan en el país.

Esta reflexión acerca de la experiencia argentina en materia de lucha contra el terrorismo no se agota en estas líneas. Nadie puede ignorar que aún existen muchas preguntas sin responder para toda la sociedad argentina, pero sobre todo para los familiares de las víctimas. A la vista de esa misma experiencia parece razonable alimentar el juicio con todos los datos de la realidad y no solamente con las sensaciones que genera la impotencia, porque de lo contrario se corre el riesgo de aumentar el poder del terrorismo con nuestra propia impotencia colectiva.

Ver archivo de Puntos de vista