Estados Unidos y Latinoamérica en el siglo XXI
Por Abraham Lowenthal


Para ayudar a comprender las relaciones Estados Unidos-Latinoamérica a principios de este nuevo siglo, desearía hacer las siguientes observaciones:

-El factor central de las relaciones interamericanas sigue siendo la vasta asimetría de poder a favor de Estados Unidos, en comparación con el que ejercen los otros países del continente. Las diferencias en cuanto a la fortaleza institucional, tecnológica, económica y militar son más que abundantes. Por ejemplo: muchos tópicos importantes relacionados con las normas financieras y comerciales, y también con la gestión, están principalmente acotados por el marco que imponen actores y consideraciones externos a la región. El futuro de América Latina depende de políticas cruciales que, por lo general, se deciden y establecen en cualquier otra parte del mundo, y cuyo impacto sobre Latinoamérica es, a menudo, más accidental y residual, que intencional.

-En su trato con Latinoamérica, Estados Unidos nunca llegó a ser el actor coherente, unitario y racional que solían retratar los del Sur; pero, aun así, el pluralismo de Estados Unidos se ha vuelto en los últimos años más pronunciado. Los intereses de los distintos elementos que integran la sociedad norteamericana son difusos y, muchas veces, contradictorios. Muchos personajes relevantes gozan de acceso a los legisladores durante el proceso extraordinariamente indefinido y permeable de legislar, haciendo que la política sea relativamente fácil de influir, pero muy difícil de coordinar o controlar, aun cuando se intente hacerlo de manera organizada y de común acuerdo.
oLa importancia relativa que los actores privados -corporaciones, sindicatos, medios de comunicación y entidades no gubernamentales de muchos tipos, incluyendo las organizaciones étnicas, y las basadas sobre la comunidad y la buena fe- tenían otrora respecto de las relaciones interamericanas, fue creciendo sin descanso al tiempo que declinaban el alcance y la influencia de los gobiernos nacionales. En la actualidad, Microsoft es más importante para Latinoamérica que la Infantería de Marina de Estados Unidos. American Airlines y United Airlines importan más que la Fuerza Aérea norteamericana. La cadena CNN y Bloomberg tienen mucha más influencia que La Voz de América. La Guardia por los Derechos Humanos es, en muchas circunstancias, más poderosa que el Pentágono. Moody y Fidelity son muchas veces más relevantes que la CIA. Y el Foro Económico Mundial de Davos, una organización privada, resulta mucho más esencial que la OEA.

-En lo que concierne a la indudable influencia que aún siguen ejerciendo los gobiernos, las distintas partes del aparato norteamericano inciden sobre las relaciones interamericanas de un modo muy diferente que unas décadas atrás. Hoy, para la mayor parte de América Latina, el secretario del Tesoro es mucho más importante que el director de la CIA. Los gobernadores de California, Texas y Florida resultan más significativos que el general a cargo del Comando Sur. Los responsables de la Dirección Nacional de Control de Drogas y la Agencia de Aplicación de Leyes Antinarcóticos, así como los miembros del Tribunal Judicial Federal, son muchas veces más relevantes que el secretario de Estado o el subsecretario de Asuntos Interamericanos. Para la mayoría de los países latinoamericanos, en una gran parte de los temas, el Congreso tiene la misma importancia que el Ejecutivo; y, de hecho, a menudo más -porque es más permeable a los diversos impulsos de la sociedad-.

-Latinoamérica exige, además, que se la diferencie. Desde siempre, los países de América Latina y el Caribe han sido muy distintos los unos de los otros. Sin embargo, actualmente las perennes diferencias internas de la región están aumentando, en especial en cuanto a las siguientes cuatro dimensiones: la naturaleza y el grado de interdependencia demográfica y económica con Estados Unidos; el nivel hasta el cual los países han sometido sus propias economías a la competencia internacional; la capacidad relativa del Estado para proporcionar recursos públicos en relación con temas tan fundamentales como la justicia, la seguridad y la educación; y la fuerza de las pautas democráticas y las instituciones políticas. La creciente diferenciación en estas cuatro dimensiones hace que el término Latinoamérica tenga un uso equívoco.

-Las diferencias en la naturaleza de las relaciones norteamericanas con los distintos países y subregiones de Latinoamérica -un factor que suele socavar las generalizaciones y las políticas a escala regional- han aumentado con el paso del tiempo. Para entender las relaciones interamericanas de hoy, uno debe distinguir cuáles son los países que están más integrados a Estados Unidos en términos económicos, sociales y demográficos. México, Centroamérica y el Caribe, juntos, apenas llegan a ser un tercio de la población total de Latinoamérica y el Caribe. Sin embargo, reciben casi la mitad de las inversiones norteamericanas en la región, son responsables de más del setenta por ciento del comercio entre Estados Unidos y Latinoamérica, casi el sesenta por ciento de exposición bancaria norteamericana se limita a esa región y, finalmente, suman alrededor del ochenta y cinco por ciento de inmigración latinoamericana hacia Estados Unidos.

Las naciones del Mercosur reúnen el cuarenta y cinco por ciento de la población de Latinoamérica y el Caribe, casi el sesenta por ciento del PBI y más del cuarenta por ciento de las inversiones norteamericanas; pero menos del quince por ciento del comercio entre Estados Unidos y Latinoamérica, y considerablemente menos del diez por ciento de la emigración hacia Estados Unidos.

Las agitadas naciones de la región Andina suman cerca del veintidós por ciento de la población latinoamericana, alcanzan apenas el trece por ciento de su PBI, alrededor del diez por ciento de la inversión norteamericana, suman menos del quince por ciento del comercio entre Estados Unidos y Latinoamérica, son responsables de una pequeña parte del flujo migratorio, aunque en rápido crecimiento; pero de casi toda la cocaína y heroína exportada a Estados Unidos desde el hemisferio occidental. Las diferencias entre las distintas regiones y sus relaciones con Estados Unidos se están haciendo, pues, cada vez más profundas con el paso del tiempo.

-La naturaleza y la dinámica de las relaciones norteamericanas con México y el Caribe nunca han sido como ahora. Por un lado, como resultado de la inmigración; por el otro, a causa de los efectos del avance en las comunicaciones y el transporte. Del mismo modo, la vasta y creciente dispersión de mexicanos, centroamericanos y caribeños en Estados Unidos está cambiando irreversiblemente el perfil de las relaciones con sus vecinos más cercanos.

Los políticos, estrategas de negocios, publicitarios, banqueros, empleadores, sindicatos, docentes, funcionarios del Poder Ejecutivo y médicos, saben que la frontera entre Estados Unidos y sus vecinos más cercanos es, de algún modo, ilusoria. Las escuelas públicas del sur de California son mexicanas y centroamericanas, la venta de salsa supera a la de ketchup, la cultura popular latinoamericana modela la de Estados Unidos, y las elecciones son decididas por el voto latino.

En dirección opuesta, mientras tanto, el dinero que envían estos grupos de inmigrantes resultan más que vitales para las economías de México y muchas naciones de Centroamérica y el Caribe. En México, estas remesas ascienden a aproximadamente a ocho mil millones de dólares al año, casi tanto como el monto de la inversión extranjera directa, con algunas estimaciones considerablemente más elevadas. En Centroamérica y la República Dominicana, las remesas superan la inversión extranjera y la asistencia económica como fuentes de capital. Las contribuciones a las campañas y los votos de estos grupos de inmigrantes son crucialmente importantes para las políticas de sus propios países. Las pandillas juveniles y los líderes criminales socializados en Estados Unidos están haciendo estragos en sus países de origen, en muchos casos después de haber sido deportados por Estados Unidos. Es probable que, durante los próximos veinticinco años, muchas naciones de Centroamérica y el Caribe se vean aun más plenamente absorbidas por la órbita norteamericana.

Todas estas aseveraciones probablemente se puedan aplicar a Cuba con el tiempo, quizás más rápidamente de lo que se cree; la economía del dólar en Cuba ya está creciendo en importancia.

-Los temas que fluyen directamente de una interpenetración mutua, única y creciente entre Estados Unidos y sus vecinos más cercanos -inmigración, narcóticos, el ambiente, la salud pública, la aplicación de la ley y el manejo de la frontera- formulan desafíos particularmente complejos para legislar. El proceso político democrático, tanto en Estados Unidos como en los países linderos, presiona la política desde ambos lados, de modos diametralmente opuestos a los que se necesitarían para asegurar la cooperación internacional que se requiere para resolver, o manejar con mayor eficacia, los problemas difíciles que transcienden las fronteras. El proceso de certificación de la lucha contra el narcotráfico ilustra muy bien este punto. Este dilema -respecto del cual los enfoques políticos tan atractivos para los públicos domésticos tienden a impedir la necesaria cooperación internacional- no es fácil de superar y no se limita únicamente a Estados Unidos.

-Los puntos centrales de las relaciones Estados Unidos-Latinoamérica, a principios del siglo XXI, no tienen mucho que ver con los del pasado, que estaban relacionados con la seguridad y la geopolítica o, incluso, con las ideologías. Los intereses de Estados Unidos en Latinoamérica comprenden actualmente temas prácticos relacionados con las finanzas y la protección del comercio, por un lado, y por el otro, con los problemas de gestión que, si bien son compartidos, no pueden ser resueltos por un solo país -por ejemplo, el tráfico de drogas, la salud pública, la inmigración y el ambiente-.

-En síntesis, las relaciones de Latinoamérica con Estados Unidos son extraordinariamente diversas; reflejan los intereses, historias y perspectivas individuales de las distintas naciones, e incluso de sus latitudes y longitudes. Detrás de la retórica de una comunidad interamericana y una zona de libre comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego -o las proyecciones contrarias de profundizar el conflicto entre Estados Unidos y Latinoamérica- la realidad actual es mucho más compleja y diferenciada:

Argentina fue, durante mucho tiempo, el país latinoamericano que más apartado se mantuvo de la influencia norteamericana, y a menudo el que mostró más hostilidad hacia Estados Unidos. No obstante, durante la década del noventa, logró tener relaciones más estrechas con Estados Unidos -o incluso carnales como declaró una vez el ex ministro de Relaciones Exteriores Guido Di Tella-. Argentina sigue manteniendo relaciones políticas extremadamente cordiales con Estados Unidos, aparejadas con tenues vínculos demográficos y comerciales; aunque es probable que esta alineación no dure mucho tiempo porque no está profundamente basada sobre realidades económicas, geoestratégicas o demográficas.

Brasil, que representa un tercio de la población de la región y casi el cuarenta por ciento de su producción económica, ha venido fortificando sus relaciones económicas y políticas con sus vecinos, con Estados Unidos y con otras potencias mundiales -al tiempo que competía sutilmente con Estados Unidos para ejercer la mayor influencia regional-. Brasil es un jugador importante: el quinto país más grande del mundo en cuanto a tamaño y población; una de las ocho economías más grandes del mundo; un área de primera clase para la inversión norteamericana y, después de China, el país que posee el mayor mercado en desarrollo. La evolución de las relaciones entre Estados Unidos y Brasil depende, más que de cualquier otra cosa, de que Brasil se decida a resolver su grado de integración dentro de la economía internacional y de que Estados Unidos supere sus propias tendencias proteccionistas, que actualmente afectan muchas de las exportaciones fuertes de Brasil: acero, etanol, azúcar, textiles, jugo de naranja, tabaco y carne, entre otras.

Chile, frustrado en su ambición de entrar en el NAFTA, decidió diversificar sus vínculos internacionales integrando a Asia, Europa y las Américas, al mismo tiempo que descubría, paradójicamente, que el éxito que había logrado lo hacía más vulnerable a los golpes y reveses internacionales: por ejemplo, los que sacudieron a Asia y Rusia a fines de la década del noventa. La presencia relativa de Chile en la pantalla del radar norteamericano -inusualmente constante en el contexto de la Guerra Fría- ha retrocedido ininterrumpidamente.

Considerados en su conjunto, los países del Cono Sur -Argentina, Brasil, Chile y Uruguay- son lo suficientemente similares a Estados Unidos en cuanto a los valores centrales, las instituciones democráticas y los intereses internacionales, como para que Washington consolide con ellos un patrón de relaciones cercanas, conformando un grupo esencial de aliados que podrían abrir el camino hacia la incorporación gradual de toda Latinoamérica en una comunidad regional, económica, política y de seguridad. Tal bloque brindaría modestos beneficios para ambos lados, a costos también moderados, pero es improbable que ocurra porque la política y los procesos legislativos de Estados Unidos no están preparados para ofrecer la prominencia, flexibilidad y visión requeridas para negociar dichos acuerdos, y porque los países del Cono Sur están menos dispuestos que antes a mantener relaciones con Estados Unidos.

La región Andina -Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia- plantea desafíos mucho más difíciles para las relaciones interamericanas y las políticas norteamericanas. En cada uno de estos países, la violencia política y los movimientos extra constitucionales son factores significativos, como también lo es el impacto altamente corrosivo del tráfico de drogas. Por ejemplo, en Colombia, se está manifestando hoy una cooperación bilateral problemática y sin precedentes, pero al mismo tiempo están aumentando las tensiones entre Washington y Caracas, dos capitales que han permanecido estrechamente alineadas durante cuarenta años. Las fricciones entre Estados Unidos y los países andinos se están intensificando en conjunto, por temas relacionados con las drogas, la democracia, los derechos humanos, la estrategia anti-insurgente, la extradición y los límites de la soberanía, o a causa de diferencias de criterio respecto del manejo económico y las estrategias de desarrollo.

México, alguna vez el bastión del sentimiento anti-yanqui, ha ligado su futuro a la integración funcional con Estados Unidos como nunca lo había hecho en la historia. Hace quince años, el setenta por ciento de su comercio se hacía con Estados Unidos; hoy esa cifra se acerca al noventa por ciento. México ha dado un paso decisivo al comprometerse con un futuro principalmente norteamericano. La elección del líder de la oposición, Vicente Fox, reforzó esta tendencia. De cualquier modo, ciertos temas políticos -entre ellos la inmigración, el comercio, la inversión, la tecnología, los narcóticos, el ambiente y el manejo de la frontera- requieren y deberían recibir un trato bilateral especial. La mayoría de las naciones de Centroamérica temen un nuevo período de desamparo norteamericano más de lo que temen un renovado intervencionismo. Se ven potencialmente abandonadas a su suerte, fuera del NAFTA o de la posible Zona de Libre Comercio Sudamericano. Ellas han buscado ardientemente la paridad del NAFTA, pero al mismo tiempo experimentaban cada vez más fricciones con Estados Unidos respecto de temas como inmigración, comercio, delitos y drogas. Como satélites en busca de su órbita, estos países se sienten acobardados por la conducta a menudo inestable y distraída de Estados Unidos con sus vecinos más cercanos.

Por último, Cuba, el punto neurálgico de las relaciones Estados Unidos-Latinoamérica durante tanto tiempo, todavía sigue encerrada en una relación mutuamente antagónica y tristemente estéril con Estados Unidos. A escasas noventa millas de la Florida, Cuba permanece angustiosamente lejos de Estados Unidos y del acercamiento. Por otra parte, su economía se está dolarizando y los grupos comerciales norteamericanos están ansiosos por participar en su mercado. La lógica de que Cuba eventualmente se reintegre a la esfera de influencia de Estados Unidos es realmente poderosa.

En resumen, la naturaleza de los intereses y objetivos de Estados Unidos es muy diferente según las distintas subregiones. Temas como la inmigración, el intercambio económico y las drogas dominan la agenda cuando trata con México, Centroamérica o el Caribe; las inversiones y las exportaciones predominan en las relaciones con el Cono Sur; y los narcóticos y las formas de gobierno ocupan los temas centrales entre Estados Unidos y la región Andina.

A partir de estas diez observaciones, vale la pena considerar cuatro corolarios para la política de Estados Unidos:

En primer lugar, la administración de George W. Bush debería abstenerse de anunciar una nueva política latinoamericana y correr a la cumbre del hemisferio occidental en Quebec para anunciarla. Paradójicamente, la maquinaria de convocatoria a este tipo de cumbres pareciera haber entrado en pleno funcionamiento justo en el momento en que las políticas regionales no las justifican. Debido a las crecientes diferencias entre los países de Latinoamérica y el Caribe, las cumbres para todos los países de las Américas tendrán que ser conducidas, forzosamente, al nivel de piadosas exhortaciones, o bien se las deberá restringir mayormente a temas marginales. Esta clase de reuniones obligan a los niveles más altos del gobierno norteamericano a concentrarse en las relaciones interamericanas, al tiempo que proporcionan inmejorables oportunidades a la prensa para tomar sus mejores fotografías; sin embargo, no es probable que produzcan otros resultados significativos.

En segundo lugar, debería prestar atención prioritaria a México, Centroamérica y el Caribe. Lo que sucede en estos países afecta enormemente a Estados Unidos porque le presenta una serie de desafíos inter-domésticos (como la inmigración, el tráfico de drogas, la contaminación ambiental y las normas laborales).

En tercer lugar, la nueva administración debería ser más modesta que los últimos gobiernos en cuanto a lo que promete lograr en las Américas. Washington debe ser más realista respecto de la evolución de Latinoamérica, y del nivel y los límites de su propia influencia.

Finalmente, debería admitir hasta qué punto la relación de Estados Unidos con Latinoamérica resulta determinada por políticas que fueron diseñadas sin pensar en la región. El único factor esencial que debiera ayudar a modelar el desempeño económico de nuestros vecinos, es que ellos vean cómo lo hace la economía norteamericana. Los programas de promoción de la democracia son un buen proyecto, pero Latinoamérica aprenderá más si observa cómo enfrenta la democracia norteamericana sus propios desafíos. El cine, la televisión y la música norteamericana ejercen una poderosa influencia, como también lo hacen las instituciones de educación superior e investigación. El Coloso del Norte tiene el deber de proyectar una gran sombra sobre el Sur, sin importarle para qué lado miran nuestros legisladores. Prestar más atención a Latinoamérica no es, pues, un consejo político tan útil como el que nos impulsa a ser mucho más conscientes de nuestros propios impactos múltiples.

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