Estados Unidos y Latinoamérica en el siglo XXI
Por Abraham Lowenthal

Las relaciones entre Estados Unidos y los países de América Latina comenzaron el siglo XXI de un modo un tanto confuso. No es un período caracterizado por una amplia cooperación interamericana, ni tampoco por un extenso conflicto, aunque paradójicamente se advierta una cooperación sin precedentes en un entorno cada vez más conflictivo. No es un momento en el que se requiera el intervencionismo omnipresente de Estados Unidos, pero tampoco es el ideal para mantener una relación comercial respetuosa sobre la base de políticas norteamericanas acordes, aunque ambos patrones ya existan. En la actualidad, Estados Unidos no se está enfocando sobre Latinoamérica con intensidad; tampoco se está desentendiendo abiertamente de la región. Está haciendo, sí, un poco de las dos cosas.

No existe un único concepto o frase capaz describir por sí mismo la esencia y el tono de las relaciones contemporáneas entre Latinoamérica y Estados Unidos. El primer paso para analizarlas ha de ser el reconocimiento de que son complicadas, contradictorias, difíciles de precisar y muy diferentes de lo que cualquiera hubiera esperado hace diez años. Como segundo paso, intentaremos comprender por qué son como son.

Una década atrás, había tres escuelas de pensamiento principales en toda América, que expresaban distintas opiniones respecto del modo en que podrían evolucionar las relaciones interamericanas en el entorno posterior a la Guerra Fría.

Un punto de vista, particularmente influyente en la comunidad de política exterior de Estados Unidos, proponía como principio que el fin de la lucha bipolar entre Estados Unidos y la Unión Soviética, sumado a los radicales cambios políticos y económicos que se estaban produciendo en Latinoamérica, llevarían a una era de cooperación excepcional dentro del hemisferio occidental. Tal criterio aseveraba que las tendencias hacia una comunidad y convergencia ofrecerían perspectivas de integración económica y acuerdo político en todo el hemisferio.

La iniciativa propuesta por el presidente Bush a mediados de la década del noventa, denominada Iniciativa de las Américas, y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), promovido inicialmente por Bush y luego derivado con unánime apoyo para que fuera aprobado por Clinton, fueron las únicas dos manifestaciones políticas visibles de esta nueva era, que culminó en la Cumbre de las Américas convocada en Miami en diciembre de 1994. Estados Unidos manifestó un caluroso entusiasmo por cimentar la cooperación entre Estados Unidos y Latinoamérica. Sin embargo, la histórica apuesta de México en el NAFTA, la búsqueda apremiante de Chile por lograr un nivel comparable, y el espíritu cordial que primó en Miami, demostraron que también los países de América apoyaban firmemente el camino propuesto.

Un segundo punto de vista, más común en algunos círculos latinoamericanos, sostenía que Estados Unidos podría revertir su postura y decidirse por un intervencionismo frecuente -intruso, si no también desenfrenado- en Latinoamérica, sin tener que preocuparse por las represalias previsibles de parte de otra superpotencia. Washington podría llegar a asumir libremente que le resultaban acciones imprescindibles -y, bajo las circunstancias, era probable que así lo creyera-, la intervención en los problemas relacionados con los narcóticos; el freno de la inmigración; la imposición de sus propios conceptos en relación con el medio ambiente; la promoción de sus preferencias políticas, sus valores e instituciones; o, simplemente, la expansión de su influencia. La descarada invasión norteamericana a Panamá, en diciembre de 1989, y la destitución forzada del general Manuel Noriega para someterlo a juicio y reclusión en Miami, parecieron apoyar esta tesis.

El tercer punto de vista predecía que no habría ni una cooperación estrecha entre los países americanos, ni un intervencionismo intruso por parte de Estados Unidos, sino una indiferencia norteamericana relativamente masiva respecto de Latinoamérica -benigna, quizás, pero en todo caso con connotaciones de abandono permanente-. Los norteamericanos, que sostuvieron más ruidosamente a principios de la década del ochenta que las guerras civiles de Centroamérica y la injerencia directa o indirecta de los soviéticos constituían una amenaza para su seguridad nacional, ahora argumentaban -con coherencia lógica- que la desaparición de la amenaza soviética había eliminado la principal y única razón que tenía Estados Unidos para preocuparse por América Latina. Pronosticaron, pues, un proceso de africanización, con una Latinoamérica que se tornaría tan relativamente invisible como Africa en las pantallas de radar de Estados Unidos y de otros países de la OCDE.

Hoy, ninguna de estas tres líneas de interpretación y predicción ofrecidas hace diez años, parece resultar apta para caracterizar el vasto esquema de relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica.

Las transiciones desiguales e incompletas de América Latina hacia gobiernos democráticos y economías de mercado, reforzadas por la práctica permanente de convocar a cumbres del hemisferio occidental, han conferido una innegable calidez a la retórica oficial y global de las relaciones interamericanas. A excepción de la Cuba de Fidel Castro, hoy ningún gobierno latinoamericano es abiertamente anti-norteamericano -aunque la Venezuela de Hugo Chávez está cerca-, y la mayoría de los gobiernos y partidos de la oposición buscan mejorar activamente sus relaciones con Estados Unidos. La retórica oficial de la mayoría de los líderes norteamericanos de ambos partidos, sigue estando firmemente comprometida con el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas) y la comunidad del hemisferio occidental. En ningún momento de las últimas décadas, el compromiso expreso de cooperar con los países de América ha sido más fuerte que hoy. Sin embargo, las perspectivas e intereses de los gobiernos latinoamericanos y de Estados Unidos siguen siendo diferentes y, en la práctica, tal diferencia surge tan frecuentemente como los ejemplos de una profunda cooperación sostenida. En realidad, el avance concreto hacia el libre comercio en América ha sido insignificante; y los observadores más serios apenas esperan que comience después del 2005. Más aún: en lugar de intentar lograr la convergencia, varios países latinoamericanos dieron un giro político y han vuelto a las prácticas autoritarias, mientras que otros renunciaron al compromiso de adoptar economías de mercado, y los propios Estados Unidos daban señales de virar hacia el proteccionismo. Volvieron a emerger los temas conflictivos: comercio, aviación, propiedad intelectual, inmigración, contaminación, ambiente y narcóticos. Así, las perspectivas de alcanzar una estrecha cooperación interamericana se han ido deteriorando desde mediados de la década del noventa.

No obstante, si bien en cierto modo las esperanzas de una cooperación regional disminuyeron, también se alejó el temor del intervencionismo estadounidense y de que se retorne a la imposición hegemónica. El gobierno norteamericano no es ahora tan reservado como lo fue durante el período de la Guerra Fría; expresa sus opiniones sobre las condiciones internas dentro de Latinoamérica con más libertad, y ejerce presión política respecto de temas relacionados con los narcóticos, la inmigración, el ambiente, la democracia y los derechos humanos.

Estas intervenciones, mayormente retóricas y políticas, se han ido limitando y la inclinación de Estados Unidos a enviar tropas a Latinoamérica o a emprender una masiva intervención clandestina, ha disminuido en comparación con el del período de la Guerra Fría.

Cabe advertir, sin embargo, que la realidad también contradijo parcialmente a quienes predijeron que Estados Unidos desatendería a Latinoamérica en la era posterior a la Guerra Fría. La preocupación de Washington respecto de la supuesta importancia que revestía América Latina para su seguridad -vastamente exagerada durante muchos años- desapareció. El ciclo histórico entre el intervencionismo intenso y el desamparo casi absoluto, no volvió a repetirse al mismo nivel. Durante la década pasada, el gobierno de Estados Unidos se relacionó con México de manera más atenta y solícita que en ningún otro momento de la historia. Lo mismo sucedió con la región de la Cuenca del Caribe, aunque en mucho menor grado. En consecuencia, si bien es posible que las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamérica, al inicio de este siglo, no reflejen la intensidad que marcaron las confrontaciones de la Guerra Fría, hay mucha más interacción positiva entre Estados Unidos y, al menos, algunas partes de América Latina, que la que pudo producirse durante las anteriores épocas de indiferencia.

Si dentro de los modelos que se esperaban, ninguno de los tres mencionados describe con precisión el esquema general de las relaciones de la actualidad, ¿Cómo se las habría de entender correctamente?

Las relaciones interamericanas contemporáneas dependen necesariamente del contexto internacional, de las transformaciones dentro de Latinoamérica y el Caribe, y de los cambios en Estados Unidos mismo.

El entorno internacional sufrió alteraciones radicales. La alternativa socialista, como modo de organizar la política y la economía, ha sido relegada a los archivos de historia y a algunos museos no intencionales. El concepto de Tercer Mundo perdió su significado en ausencia del Segundo Mundo. Los países en vías de desarrollo de Asia, Africa y Lati-noamérica compiten entre sí con tanta frecuencia como se asocian para obtener ganancias mutuas, y también desarrollan la cooperación con varios países industriales en una variedad de temas.

Si bien el poder, el dinero, la tecnología y la información se difunden ampliamente, no se están distribuyendo con equidad. El dinero y la información fluyen de una parte del mundo a la otra al instante, desdibujando las fronteras. La interdependencia global compete al mundo entero, pero especialmente a los mercados emergentes que son rehenes de los problemas que ocurren en países distantes.

Los principales árbitros del valor económico son los mercados sofisticados, pero siguen expuestos a poderosas fuerzas y dinámicas políticas y psicológicas. Los gobiernos nacionales compiten con sindicatos criminales para ver quién tiene la autoridad, y esto sucede en naciones enteras o en subregiones. Las coaliciones transnacionales organizadas alrededor de temas como la protección ambiental, la salud pública, los derechos humanos y las normas laborales, son cada vez más influyentes e interfieren con la mano oculta del mercado.

Si bien Estados Unidos sigue siendo el país más poderoso del mundo, en algunos aspectos es menos capaz que hace veinte años, de garantizar el afianzamiento de sus intereses. Tanto los líderes como el público norteamericano sienten que el poder de Estados Unidos tiene límites, aún en un momento caracterizado por la unipolaridad. Estados Unidos nunca tuvo el poder suficiente para modelar el mundo a su gusto; pero hoy, a pesar de su superioridad militar, es menos capaz que en cualquier otro momento posterior a 1945, de conseguir los resultados que desea sobre una base unilateral. Estados Unidos necesita halagar y nutrir la cooperación internacional; quedándose aislado no puede comandarla con éxito. Esto es verdad en Latinoamérica y en el resto del mundo.

Mientras tanto, en las últimas cinco décadas Latinoamérica inició un proceso de transformaciones. Sus sociedades pasaron de ser principalmente rurales a ser urbanas en su mayoría. Si bien al principio el índice de crecimiento demográfico se elevó con rapidez, comenzó a declinar a medida que el pueblo latinoamericano se modernizaba, accedía a la educación y al sistema de salud. Las economías latinoamericanas se industrializaron y una gran parte de ellas se integró más y mejor en la economía mundial. Y la política de la región entró en un proceso de mutación que partió desde distintos tipos de autoritarismo y arribó a diferentes versiones y grados de regímenes democráticos.

Las economías centradas en el Estado dejaron paso, en casi todos los países, a mercados libres más competitivos y abiertos. Hubo un amplio consenso en que debían podarse muchas de las actividades industriales realizadas por el Estado, privatizar la mayoría de las empresas públicas, facilitar los mercados competitivos, estimular al sector privado y atraer inversiones extranjeras.

También se puso en evidencia que la región comenzó a mostrar indicios de querer mantener relaciones más armoniosas con Estados Unidos. Los Estados latinoamericanos estaban acostumbrados a definir su política exterior a partir de expresar su independencia de Washington, o bien manifestar su rotunda oposición.

La apertura a Estados Unidos no está restringida a la esfera política; en realidad, más importante que la política es el giro cultural y educacional que Latinoamérica ha dado hacia Estados Unidos.

Además, intentaron emprender relaciones más cercanas de cooperación económica y política entre ellos mismos. Y lo lograron, a distintos niveles, en el Caribe, América Central, la región Andina y especialmente en Sudamérica -donde el Mercosur, venía ganando fuerza hasta que los problemas económicos de fines de la década del noventa comenzaron a tensar las relaciones entre los socios-.

Estados Unidos es uno de los países más dinámicos del mundo, y sus propias transformaciones políticas, sociales y económicas contribuyen a reformar sus relaciones con América Latina. Ha dejado de ser en los últimos años una economía industrial, y prácticamente se ha transformado en una economía de servicios, tanto hacia adentro como hacia afuera. Su industria ha tendido a basarse mucho más en la información, y aprendió a construir su ventaja comparativa a partir de la ciencia, la tecnología, la educación y el desarrollo de mano de obra altamente calificada. También se ha vuelto mucho más abierta e internacional, tanto en lo que concierne a la inversión como al comercio, en ambas direcciones. Actualmente, la actividad comercial se lleva más del treinta por ciento del PBI, en comparación con el trece por ciento de 1970; y una gran parte de las ganancias de muchas empresas norteamericanas importantes se deriva al exterior.

Los intereses internacionales más fuertes de Estados Unidos en la era de la globalización, tienen que ver con ventajas financieras, tecnológicas y comerciales, y con acuerdos y sistemas internacionales. En este contexto, las exportaciones norteamericanas tienen a Latinoamérica en la mira como un mercado potencial en rápido crecimiento. América Latina y el Caribe han sido responsables de dos tercios del aumento en las exportaciones estadounidenses de los últimos años. Latinoamérica -especialmente México- fue el mercado que más rápidamente creció para sus exportaciones en la década del noventa. Desde esta perspectiva, el mercado de México es más grande que el de Japón; el de Brasil es más grande que el de China; y el de Centroamérica más grande que aquellos que integraban la ex-Unión Soviética y toda Europa Oriental, juntos.

Los cambios demográficos y sociales ocurridos dentro de Estados Unidos y las modificaciones en su fuerza de trabajo han sido drásticos, y están relacionados entre sí: el envejecimiento de la población; sus movimientos hacia el Oeste y hacia el Sur, con los consiguiente cambios en la economía doméstica y el peso político que conllevan; la declinación del desempleo por debajo del cinco por ciento y la presión constante para buscar nuevos trabajadores; y, especialmente, el aumento significativo de la inmigración, que está afectando tan profundamente la economía, la política, la sociedad, la cultura, y hasta la cocina norteamericanas. En la década del noventa se establecieron en Estados Unidos más inmigrantes que en cualquier década anterior.

Antes de 1950, la mayoría de los inmigrantes en Estados Unidos era de origen europeo, y menos del veintinueve por ciento de los que ingresaron en 1980 provenía de Latinoamérica y el Caribe. Hoy, casi la mitad de la inmigración viene de América Latina y el Caribe, treinta por ciento de la cual llega desde México. La masiva afluencia de mexicanos y centroamericanos, documentados e indocumentados, prácticamente se equipara a la constante corriente que proviene del Caribe. A la parte continental de Estados Unidos han emigrado no solamente un diez por ciento estimado de la población de Cuba, sino también aproximadamente el quince por ciento de la población angloparlante del Caribe, catorce por ciento de haitianos y alrededor del doce por ciento de dominicanos.

Desde el punto de vista político, Estados Unidos tiene mucha más dificultad que en ningún otro momento, para formular e implementar políticas públicas coherentes, y especialmente para definir la política exterior. Para ello hay explicaciones, algunas estructurales y otras contingentes. Más notable ha sido la ausencia de consenso respecto de cuáles son los intereses internacionales más importantes. Las naciones latinoamericanas que están preparadas para relacionarse con Estados Unidos de un modo más estrecho, se preguntan si podrán confiar en este país como socio; pero esto dependerá, en gran medida, de que las instituciones políticas norteamericanas asuman el desafío de gobernar en el nuevo siglo.

Estas y otras consideraciones nacionales, regionales e internacionales se están combinando para generar un nuevo esquema de relaciones en el hemisferio, que sólo puede ser comprendido si se disgregan abstracciones tales como Latinoamérica y Estados Unidos. Las relaciones entre el gobierno norteamericano y algunas partes de América Latina y el Caribe contrastan marcadamente con las que Estados Unidos mantiene con otras subregiones. Algunos elementos de la sociedad norteamericana se relacionan con sus equivalentes latinoamericanos de un modo que difiere notablemente de las relaciones oficiales. Las relaciones oficiales y transnacionales son muy cooperativas cuando están involucrados algunos temas intrascendentes, pero pueden tornarse sumamente conflictivas cuando se discuten otros temas más comprometedores. Los actores, los intereses y los temas son cada vez más complejos.

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