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La
crisis argentina
Cuestiones Macroeconómicas
Roberto Lavagna
Ministro de Economía
de la Argentina
La cooperación entre la Argentina y Brasil y la profundización
y expansión del Mercosur dependen de numerosos aspectos.
Mencionaré dos. Uno de ellos tiene que ver con el impacto
de las experiencias nacionales sobre el proceso integrador; otro,
con la forma en que desde ópticas estrictamente nacionales
se lee o se evalúa la realidad internacional.
La Argentina tuvo programas macroeconómicos caracterizados
por la sobrevalorización del peso en diecisiete de los últimos
veintisiete años. Primero fue la llamada tablita cambiaria,
durante el régimen militar, y luego la convertibilidad.
Cada una de esas experiencias terminó en colapso, fruto
de la acumulación de déficit fiscales y de una muy
fuerte expansión de la deuda externa pública total.
El resultado no fue otro que desatar profundas crisis recesivas
que habían estado reprimidas y cuya salida implicó otros
cinco años perdidos en términos de crecimiento. Esto
significa, lisa y llanamente, que más del ochenta por ciento
del tiempo transcurridos –veintidós de los últimos
veintisiete años– fue desperdiciado en términos de
crecimiento sustentable.
Seguramente éste no es el único factor que explica
el retroceso social argentino observado en el último cuarto
de siglo, pero, sin ningún lugar a dudas, es una pieza central
del proceso que destruyó parte del tejido social argentino,
que –aun con insuficiencias– hizo de nuestra sociedad una de las
más atractivas del continente.
Nada más inútil que lamentarse frente a hechos consumados.
Lo que importa es no repetir errores y animarse a cambiar el rumbo.
Esta es la pauta que ha guiado nuestra acción en el programa
de Estabilización, Normalización y Recuperación
que detuvo la crisis y nos permitió empezar a salir de la
recesión.
Al mismo tiempo, nada más errado que ocultar o negar el
pasado. De él hay que sacar lecciones, lineamientos o pautas útiles
para nosotros y, en algunos casos, con implicancias acerca del
funcionamiento de otras economías y del sistema financiero
internacional como un todo.
Primera lección La primera lección que extraemos de la experiencia argentina
es contraria a una idea dominante sobre flujo de capitales que
está implícita en casi todos los análisis
que se hacen en esta materia. Esto es, la preocupación con
que numerosos analistas perciben las reducciones en los flujos
de financiamiento externo y su efecto sobre el crecimiento.
El razonamiento implícito en ese análisis es que
la reducción en los flujos financieros tiene efectos negativos
sobre el crecimiento. Con una mirada de corto plazo, puramente
coyuntural y financiera, eso puede ser así. Sin embargo,
cuando se aparta el foco del corto plazo y se tienen en cuenta
los impactos estructurales que generan los flujos financieros en
términos de crecimiento y de un concepto más amplio,
como el de desarrollo, la conclusión puede ser la inversa.
Nuestra posición al respecto es que los daños mayores,
en términos de crecimiento, pero sobre todo en términos
de desarrollo con equidad, se producen en los períodos de
alta liquidez internacional, cuando el flujo de capitales financieros
es mayor.
Por paradójico que parezca, es durante estos años –que
suelen tener las características de burbuja– cuando se cometen
los mayores errores en política económica.
Dicho de otra manera, es durante estos años que es posible
financiar fantasías macroeconómicas, que no son sustentables
y que cuando perduran generan efectos estructurales indeseables.
Por otra parte, la experiencia internacional
ratifica la necesidad de reglar los movimientos de capitales
especulativos que pueden generar un elevado grado de vulnerabilidad
e inestabilidad monetaria y cambiaria, en especial en economías de limitado tamaño,
como la nuestra. La fuerte expansión de la deuda y del pago
de intereses como porcentaje del presupuesto nacional, la duplicación
de los niveles de desempleo, la concentración de riqueza,
los desajustes de precios relativos, la concentración de
inversión en sectores no transables, la destrucción
del tejido industrial y de servicios, son algunos de esos efectos
indeseables que pone en evidencia el caso argentino.
El criterio no convencional de establecer
como regla la necesidad de extremar recaudos frente a los efectos
burbuja es aplicable tanto a países como a grandes conglomerados –aquí la
Argentina y la convertibilidad son el mejor ejemplo–. Se pueden
citar los casos de World Com y Enron, y a áreas enteras
de la economía mundial, como ocurrió con las acciones
de sectores tecnológicos en los últimos dos años.
Nuestra conclusión en este punto es que existe la necesidad
sistémica de establecer nuevos criterios y una vigilancia
mucho mayor sobre la sustentabilidad de los programas económicos
en los períodos de alta liquidez. Esto debiera ser así tanto
por parte de quienes formulan las políticas económicas
a nivel país, como de las instituciones multilaterales,
analistas privados y calificadoras de riesgo.
En definitiva, en nuestra visión se trata de poner a la
sustentabilidad del programa en el centro mismo de toda evaluación.
Ello implica: dar menor importancia a flujos financieros externos;
mayor al financiamiento local y a la inversión extranjera
directa; rechazar políticas de endeudamiento constante;
y, sobre todo, dar un papel absolutamente central al equilibrio
fiscal permanente y al efecto que sobre el mismo tiene el endeudamiento
permanente.
Segunda lección Si la primera lección que extraemos del caso argentino
tiene relación con la sustentabilidad del programa macroeconómico,
la segunda refiere a cuestiones institucionales.
En los últimos años se ha puesto mucho énfasis
en lograr que ciertas medidas económicas sean respaldadas
por leyes o normas del máximo nivel posible –por ejemplo
en materia de independencia del Banco Central– y se han hecho grandes
esfuerzos en términos de recursos humanos invertidos y costos
políticos asumidos para lograr la aprobación de estas
normas en los cuerpos parlamentarios.
Así, la Argentina tuvo: una ley de convertibilidad, una
ley de déficit cero, una ley de protección absoluta
de los depósitos, y una ley referida al uso de las reservas.
A su vez, por efecto de las normas prudenciales y regulaciones
del Banco Central se moldeó un sistema financiero que antes
del colapso de 2001 era presentado como el más sólido
del mundo.
Todo este aparato institucional se derrumbó durante el
año 2001. El país perdió veinte mil millones
de dólares de reservas, los depósitos fueron declarados
indisponibles, el sistema financiero no respondió a sus
compromisos, hubo un flujo hacia la calidad (fly to quality) hacia
los bancos públicos, el déficit y el endeudamiento
subieron hasta límites insostenibles y, finalmente, la propia
convertibilidad colapsó.
El punto central es que cualquier arreglo
institucional o ingeniería
normativa, por más sofisticada que sea, es insuficiente
para preservar los contratos o el derecho de propiedad si no se
combina con un programa macroeconómico sustentable. Por
supuesto, lo inverso es igualmente válido. No hay sustentabilidad
macroeconómica sin un sistema institucional y normativo
sólido y creíble. En todo caso, es claro que normas
institucionales cada vez más rígidas no aumentan
la sustentabilidad de un modelo que es intrínsecamente errado.
El velo institucional no resiste la realidad de los desajustes
económicos.
Tercera lección A estas dos lecciones básicas pueden agregarse algunas
cuestiones que tienen que ver con nuestra experiencia, pero que
importan en términos del funcionamiento del sistema financiero
internacional.
Sobre algunos de los errores de apreciación más
recientes y difundidos, citaría seis –algunos no precisamente
novedosos–, pero que parecen haber sido olvidados en los últimos
tiempos:
•Para países tomadores de precios en el mercado internacional,
países en desarrollo, medianos o menores en el contexto
de las naciones, resulta altamente inconveniente –en realidad un
error capital– llevar adelante políticas cambiarias y monetarias
muy diferentes de las de sus mayores socios comerciales o de las
políticas predominantes en los mercados centrales.
Ya en 1992, luego de varios meses de lanzada la convertibilidad,
se inician en el mundo una serie de reacomodamientos en las paridades
monetarias y un creciente uso de sistemas de tipo de cambio flexible.
El proceso se inició con la de-valuación de la libra
esterlina y del grueso de las monedas europeas –es decir, en el
mundo desarrollado– y se expandió durante el resto de la
década pasada hacia los mercados emergentes, e incluso hacia
los países más pobres, como los que en África
tenían sistemas de convertibilidad con el franco francés.
La asincronía de la política argentina se hizo cada
día más palpable. Esta asincronía combinada
con el fracaso de la Ronda Uruguay –en términos del interés
y los objetivos de los países que son grandes exportadores
agrícolas– y el déficit fiscal creciente, demolieron
tres supuestos fundamentales para el mantenimiento de la convertibilidad.
Sin equilibrio fiscal, con permanentes realineamientos
del tipo de cambio y volatilidad en los flujos de capitales financieros
y sin una real apertura comercial relevante a nuestros intereses,
el modelo de la convertibilidad era macroeconómicamente
insostenible.
En realidad, se prolongó artificialmente la vigencia del
modelo por siete años recurriendo sistemáticamente
al endeudamiento externo, creciente en términos de capital
y fuertemente creciente en cuanto al diferencial de tasas de interés.
•El uso de indicadores de performance, como deuda-PBI, debe hacerse
con extremo cuidado dada la facilidad con que cuestiones de tipo
de cambio pueden deformar las relaciones entre ambas variables
y transformarlas, en el momento de crisis, en absolutamente irrelevantes.
En todo caso, los indicadores deben ser objeto de análisis
cruzados con otras variables. Una vez más, la Argentina
es un caso testigo. Durante varios años se argumentó que
la Argentina cumplía los criterios de Maastricht con mayor
holgura que muchos países europeos. Se decía que
la relación deuda-PBI era inferior a la de Bélgica
o Italia, por ejemplo. La verdad era mucho más compleja
y, en definitiva, diferente. Una prueba de ello es que si los mercados
hubieran creído lo que se decía sobre el cumplimiento
de los criterios de Maastricht, el diferencial de tasas de interés
pagados por la Argentina –siempre creciente– no hubiera existido.
Cualquiera que cruzara la relación deuda-PBI con los indicadores
de riesgo país y los diferenciales de tasa de interés
hubiera llegado a conclusiones mucho menos optimistas que las que
el gobierno y el mundo de los colocadores financieros formularon
sobre la Argentina hasta el momento mismo de la crisis.
•El descalce de monedas (mismatching) crea gran fragilidad en
los sistemas financieros. El financiamiento con depósitos
en dólares de actividades ligadas estrictamente al mercado
interno y, por tanto, generadores de ingresos en pesos –las empresas
privatizadas de servicios públicos, por ejemplo– hace que
la fragilidad de las estructuras de financiamiento de estas empresas
se traslade, con efectos sociales mucho más graves, al sistema
financiero como un todo.
Es claro que en países con larga tradición de ahorros
en dólares es importante mantener la capacidad del sistema
financiero de captar recursos denominados en dicha moneda, siempre
y cuando los créditos se asignen a sectores generadores
de divisas. Esto no necesariamente se limita al exportador final,
quien tendrá la carta de crédito, sino que puede
extenderse hacia atrás, a la cadena de productores de insumos,
partes, piezas o servicios, usando una carta de crédito
doméstica que transfiera parte del crédito original
a lo largo de la cadena productiva.
•La concentración de crédito al sector público –tanto
al gobierno central como a los Estados provinciales– debe ser tomada
como un indicador de fragilidad potencial del sistema.
Otra vez, el caso argentino ha sido paradigmático. Crecientemente
el Estado central y las provincias, con la garantía del
gobierno nacional de la coparticipación –garantía
que pudo haber sido negada, lo cual hace al gobierno central totalmente
cómplice del proceso provincial–, fueron produciendo un
efecto expulsión (crowding out) que restó y encareció los
recursos disponibles para financiar al sector privado, haciendo
además al sistema financiero crecientemente prisionero de
los créditos al sector público. Esos créditos
fueron, en sus etapas iniciales, voluntarios, lo cual pone de manifiesto
también la responsabilidad que les cupo a los colocadores
de crédito, y luego se fueron convirtiendo en crecientemente
menos voluntarios y caros en términos de tasa de interés.
Así se llegó a la etapa de las refinanciaciones forzosas,
la mayor de las veces no explicitadas como tales.
•Debido a la información asimétrica entre colocadores
de bonos altamente sofisticados y el público, colocadores
locales e internacionales han inducido a tomadores no conscientes
a tomar papeles cuyo riesgo era ciertamente alto. Más aún,
en muchos casos los colocadores o entidades financieras tenedoras
de bonos, ante el riesgo, han seguido políticas de descargar
riesgo sobre el público en general.
La credibilidad de colocadores, de calificadores
de riesgo y hasta de las propias entidades rectoras del sistema
financiero –los bancos
centrales–, ha sido afectada. Junto a otras reformas a introducir
en el sistema, está claro que hay que trabajar en torno
a ciertos códigos de conducta y responsabilidad que limiten
este tipo de deformaciones.
•El carácter de acreedor privilegiado de los organismos
multilaterales de crédito está basado en razones
económicas –menores tasas de interés y mayor estabilidad
de flujos–, pero, sin hipocresías, ha estado también
basado en la experiencia que ante crisis de solvencia y liquidez
los organismos multilaterales han actuado como prestamistas de última
instancia.
Ello permitió en el pasado disminuir la exposición
de entidades privadas y socializar, a través de los organismos
multilaterales, los riesgos o las pérdidas.
Esta posición será, sin embargo, difícil
de mantener frente a los acreedores privados, sobre todo porque
no hay en el plano legal base para esta consideración de
acreedor privilegiado si los organismos juegan –como ha sido el
caso argentino– papeles pro cíclicos y reducen su exposición
crediticia en los momentos en que es más necesaria su participación.
La Argentina canceló en este último año unos
cinco mil millones de dólares, en medio de una fuerte crisis
social, política y económica, y en momentos en que
se estaba –y aún se está– en default con los acreedores
privados. Peor aún, la demora en el acuerdo con el FMI creó obstáculos
insalvables al deseo del gobierno de comenzar una rápida
renegociación con los privados.
La absorción neta de recursos y la consiguiente reducción
del riesgo, así como la falta de acción en tiempo útil,
no han sido apreciados por el sector privado acreedor, que incluso
ha considerado la posibilidad de acciones legales en la materia.
Cuarta
lección Una lección final que surge de la reciente negociación
con el FMI pasa por destacar la extrema importancia de afirmar
como componentes centrales de políticas exitosas dos cuestiones:
la propiedad, autoría u ownership –no el formal sino el
real– de las políticas económicas; y el timing en
la aplicación de las mismas.
El cómo enfrentar situaciones críticas no puede
depender de programas prefabricados, salvo a nivel de las grandes
orientaciones o lineamientos propios de la necesaria coherencia
y seriedad macroeconómica. A su vez, el cuándo o
la secuencia de medidas es absolutamente fundamental.
Cuando se trata de introducir la noción de reformas estructurales
sin conocimiento real del medio o de la situación social
y política, y en el momento mismo de una crisis, lo más
probable es que no sólo se la profundice, sino que se bloqueen
los efectos positivos derivados de políticas macro correctas.
Las grandes reformas estructurales deben hacerse en los momentos
de bonanza, precisamente aquellos en que todos –locales y extranjeros– parecen
mirar para otro lado y disfrutar de falsas e insustentables bondades.
A su vez, cuando se recomienda retrasar ciertas
decisiones para avanzar sobre seguro o adelantar otras para atender
objetivos que son estructurales y, por ende, no necesariamente
inmediatos, se introducen riesgos innecesarios. Esos riesgos
son lo suficientemente fuertes como para transformar en inconsistentes
políticas
que en el plano sociopolítico y económico, de otra
manera serían perfectamente razonables.
El caso argentino es, una vez más, ejemplo. Se recomendó la
postergación del levantamiento de la restricción
a la libre disponibilidad de los depósitos. De haberse aceptado
esta propuesta el sistema financiero no habría alcanzado
el grado de normalización que hoy tiene y los ahorristas
habrían sido afectados aún más que lo que
resultó del colapso de la convertibilidad.
Introducir la reforma –ciertamente necesaria– de la banca pública,
reforma que constituye una política de modificaciones estructurales,
en medio de una política de estabilización y normalización,
es decir, fuera de tiempo, trasforma las buenas intenciones y la
buena direccionalidad de la política en un grave error,
no sólo político sino también de política
económica.
Los argentinos, pero también la comunidad financiera internacional,
podemos sacar lecciones de este proceso de crisis, lecciones que
sirvan para definir un programa de crecimiento sustentable con
el debido correlato social, sin el cual todo programa deja de ser
consistente y sustentable, lecciones para el funcionamiento del
sistema financiero internacional como un todo. La repetición
de crisis a lo largo del planeta (México, Sudeste Asiático,
Rusia, Brasil, la Argentina) está indicando que algo no
funciona y que debe y puede ser modificado.
Que la Argentina haya sido capaz de estabilizar
y normalizar su economía, incluso reduciendo la deuda externa neta con los
organismos multilaterales de crédito, y que ello haya ocurrido
con un programa que no contaba con acuerdos externos, no es un
dato menor. Tampoco es motivo de alegría. Los objetivos
del programa se habrían alcanzado más fácil
y rápidamente si muchas de las cosas discutidas en este
documento hubieran sido aceptadas antes.
A publicar en el libro Argentina y Brasil :
aportes e ideas para la construcción de una agenda en común , CEPES-CEDEC-Universidad
Nacional de Quilmes, Prometeo
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